Nul is ook een maximum. En wel het zwaarst denkbare.

Gemeenten verbinden aan maximumstelsels vergaande gevolgen voor bestaande coffeeshopondernemers. Maar waarom het maximum in sommige gemeenten precies nul moet zijn, wordt lang niet altijd onderbouwd.

Gemeenten verbinden aan maximumstelsels vergaande gevolgen voor bestaande coffeeshopondernemers. Maar waarom het maximum in sommige gemeenten precies nul moet zijn, wordt lang niet altijd onderbouwd.

Ik houd me vanuit de Bond van Cannabis Detaillisten al langere tijd bezig met de toepassing van het leerstuk van schaarse vergunningen op coffeeshops. We hebben hierover meerdere keren geschreven aan het ministerie, gemeenten en gemeenteraden. Daarbij hebben we steeds gewezen op de gevolgen van maximumstelsels voor bestaande ondernemers en op de onderbouwing van het maximum zelf.¹

In verschillende gemeenten worden bestaande posities voor onbepaalde tijd omgezet naar tijdelijke toestemmingen. Het aantal coffeeshops is gemaximeerd en andere gegadigden moeten volgens de gemeente ook de mogelijkheid krijgen om mee te dingen. Voor ondernemers kan dat betekenen dat zij na tientallen jaren hun positie en daarmee hun bedrijf verliezen. Wat dat in de praktijk betekent, beschreven wij eerder in Achter de term “schaarse vergunningen” zitten mensen.

Als aan een maximum zulke verstrekkende gevolgen worden verbonden, moet ook het gekozen aantal kunnen worden onderbouwd. Dat geldt ook wanneer de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht moet een gemeentelijk maximum zorgvuldig zijn voorbereid, deugdelijk zijn gemotiveerd en evenredig zijn.²

Bij een maximum van drie kunnen drie coffeeshops worden toegestaan. Bij één blijft één gereguleerd verkooppunt mogelijk. Bij nul wordt iedere gedoogde vestiging uitgesloten. Nul is dus ook een maximum en bovendien het meest vergaande.

Artikel 15 en het maximum

Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn benoemt “kwantitatieve of territoriale beperkingen” expliciet. Daaronder vallen ook beperkingen op basis van de bevolkingsomvang en geografische minimumafstanden. Voor zover de richtlijn van toepassing is, moeten dergelijke beperkingen noodzakelijk en evenredig zijn. Zij mogen niet verder gaan dan nodig en hetzelfde doel mag niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.³

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de zaak Heerlen geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de gedoogverklaring voor de verkoop van cannabis. Bij de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan de Dienstenrichtlijn wel een rol spelen. Over de betekenis van die uitspraak schreven wij eerder dat niet de vergunningsduur maar de bevoegdheid van de burgemeester is ingeperkt. In Roermond werd aanvaard dat exploitatievergunningen van bestaande coffeeshops voor vijf jaar werden verleend vanwege het maximumstelsel. Na afloop moeten ook andere gegadigden de mogelijkheid krijgen om naar die vergunningen mee te dingen.⁴

De Dienstenrichtlijn wordt daarmee gebruikt op een manier die voor bestaande coffeeshopondernemers tot verlies van hun positie kan leiden. Tegelijkertijd bepaalt artikel 15 dat kwantitatieve beperkingen zelf moeten worden gerechtvaardigd.

Als de Dienstenrichtlijn wordt aangehaald bij de gevolgen van een maximumstelsel voor bestaande coffeeshops, is de vraag gerechtvaardigd waarom artikel 15 geen rol zou spelen bij een maximum dat iedere vestiging uitsluit. Artikel 15 geeft geen zelfstandig recht op vestiging van een coffeeshop, maar het benoemt een numerieke beperking wel uitdrukkelijk als een kwantitatieve beperking.

Voor de gedoogverklaring zelf blijft de Awb de grondslag voor de beoordeling. Ook dan moet een gemeente het gekozen aantal objectief kunnen onderbouwen. Het is moeilijk te rechtvaardigen dat een maximum van één of twee voldoende juridische betekenis krijgt om een bestaande ondernemer zijn positie te laten verliezen, terwijl bij een maximum van nul nauwelijks wordt onderzocht waarom juist dat aantal noodzakelijk is.

Gemeenten met een maximum van nul

We hebben beleidsdocumenten van verschillende gemeenten naast elkaar gelegd. Daarbij hebben we gekeken naar de motivering van het nulbeleid, de gebruikte lokale gegevens en de vraag of is onderzocht waarom één coffeeshop onder strikte voorwaarden niet zou kunnen volstaan.

Nulbeleid komt niet alleen voor in kleine gemeenten. Hoeksche Waard telt ruim 91.000 inwoners, Nissewaard bijna 90.000, Meierijstad ongeveer 85.000, Lansingerland ruim 66.000, Barneveld bijna 64.000 en Hollands Kroon ruim 50.000. In al deze gemeenten geldt nulbeleid.⁵

Hoeksche Waard, met ruim 91.000 inwoners, voert beleid dat in 2020 is vastgesteld en teruggrijpt op keuzes van de voormalige gemeenten uit de jaren negentig. Onder meer het karakter van de gemeente, handhavingscapaciteit en de aanwezigheid van coffeeshops buiten de gemeente worden genoemd. In de beleidsregel wordt niet onderzocht waarom één coffeeshop onder concrete locatie-, exploitatie- en toezichtvoorwaarden niet zou kunnen volstaan.⁶

Nissewaard, met bijna 90.000 inwoners, koos in 2016 voor nul. De gemeente noemt onder meer het woon- en leefklimaat, openbare orde, jongeren en mogelijke aanzuigende werking. In hetzelfde beleid staat dat door het nulbeleid een “afzonderlijke beoordeling van de specifieke situatie/locatie is overbodig”.⁷

Daarmee wordt het bestaan van het nulbeleid zelf reden om een concrete locatie niet meer te beoordelen. De vraag of één coffeeshop op een geschikte locatie en onder strikte voorwaarden mogelijk zou zijn, komt vervolgens niet meer aan bod.

Meierijstad, met ongeveer 85.000 inwoners, voert eveneens nulbeleid. De beleidsregel noemt onder meer het woon- en leefklimaat, volksgezondheid en het voorkomen dat jongeren met drugs in aanraking komen. Het beleid is een voortzetting van de nuloptie van de voormalige gemeenten. Een vergelijking tussen nul en één gereguleerd verkooppunt onder voorwaarden is daarin niet uitgewerkt.⁸

Lansingerland, met ruim 66.000 inwoners, stelde in 2025 nieuw Damoclesbeleid vast. Daarbij wordt rekening gehouden met de actuele rechtspraak over evenredigheid. Voor het coffeeshopbeleid wordt echter nog steeds verwezen naar het Nulbeleid Coffeeshops Lansingerland uit 2013. Het maximum van nul wordt in het nieuwe beleid niet opnieuw inhoudelijk beoordeeld.⁹

Barneveld, met bijna 64.000 inwoners, voert eveneens nulbeleid. In het actuele beleid is vastgelegd dat geen gedoogverklaring en geen exploitatievergunning voor een coffeeshop worden afgegeven. De beleidslijn gaat terug op gemeentelijk drugsbeleid uit de jaren negentig. Een actuele afweging waarom één coffeeshop onder voorwaarden niet zou kunnen volstaan, is in de geraadpleegde stukken niet aangetroffen.¹⁰

Hollands Kroon, met ruim 50.000 inwoners, stelde in 2026 nieuw nulbeleid vast. De gemeente noemt openbare orde en veiligheid, leefbaarheid, volksgezondheid, bescherming van jongeren, handhavingscapaciteit en coffeeshops in omliggende gemeenten. In het beleid staat dat de vestiging van een coffeeshop “per definitie de openbare orde negatief beïnvloedt”. Niet wordt uitgewerkt waarom één coffeeshop onder locatie-, exploitatie-, veiligheids- en toezichtvoorwaarden onvoldoende zou zijn om die belangen te beschermen.¹¹

De inwonertallen zijn relevant. Nulbeleid geldt dus ook in gemeenten met 60.000, 80.000 of meer dan 90.000 inwoners. De omvang van de gemeente verklaart op zichzelf niet waarom het maximum nul moet zijn.

In een aantal Twentse gemeenten wordt juist wel met inwoneraantallen gerekend. Daar speelt een verhouding van ongeveer één coffeeshop per 15.000 tot 20.000 inwoners en een ondergrens van 40.000 inwoners een rol. Een dergelijke verdeelsleutel kan verklaren hoe een aantal wordt berekend, maar niet waarom één coffeeshop in een gemeente onder die grens vanuit openbare orde, volksgezondheid of leefbaarheid onmogelijk zou zijn.¹²

Dezelfde argumenten leiden tot een andere uitkomst

De argumenten die voor nulbeleid worden gebruikt, komen ook voor in gemeenten die juist wel coffeeshops toestaan.

Smallingerland, met ongeveer 57.000 inwoners, staat maximaal twee coffeeshops toe. De gemeente noemt onder meer de scheiding van de markten voor hard- en softdrugs, het zoveel mogelijk uit het ondergrondse circuit halen van de softdrugsmarkt en voorlichting over cannabis. In het beleid staat expliciet dat deze doelstellingen met een nuloptie niet kunnen worden gerealiseerd.¹³

Hoogeveen, met ongeveer 57.000 inwoners, voerde eerder nulbeleid maar heeft dat in 2024 verlaten. De gemeente staat nu één coffeeshop toe. Ook daar gaat het om bescherming van het woon- en leefklimaat, openbare orde en volksgezondheid. Daarnaast noemt het beleid het tegengaan van niet-gedoogde verkooppunten en straathandel en de scheiding tussen soft- en harddrugs. De gemeente kiest ervoor deze belangen te beschermen door één coffeeshop onder voorwaarden toe te staan.¹⁴

Hollands Kroon gebruikt openbare orde en volksgezondheid als argument voor nul. Hoogeveen gebruikt dezelfde belangen bij de keuze voor één coffeeshop. Nissewaard erkent de landelijke doelstelling van marktscheiding, maar kiest voor nul. Smallingerland gebruikt die marktscheiding juist om te motiveren waarom nul niet voldoet.

Gemeenten kunnen tot verschillende uitkomsten komen. Lokale omstandigheden kunnen dat rechtvaardigen. Dan moeten die omstandigheden wel verklaren waarom het maximum in de ene gemeente nul is en in de andere gemeente één of twee.

Openbare orde, volksgezondheid, bescherming van jongeren en leefbaarheid kunnen een reden zijn om coffeeshopbeleid te voeren. Zij verklaren zonder een lokale onderbouwing nog niet waarom het aantal nul moet zijn.

Gemeenten beschikken bovendien over mogelijkheden om risico’s te beperken. Zij kunnen eisen stellen aan locatie, afstand tot scholen, openingstijden, beveiliging, toezicht en preventie. Exploitanten en leidinggevenden kunnen worden getoetst en de Wet Bibob kan worden toegepast. Een gemeente is daarmee niet verplicht een coffeeshop toe te staan. Bij een maximum van nul moet wel worden gemotiveerd waarom deze minder vergaande mogelijkheden niet kunnen volstaan.¹⁵

Nul moet net zo goed worden onderbouwd

Bij positieve maximumstelsels worden inmiddels vergaande consequenties verbonden aan het gekozen aantal. Bestaande ondernemers kunnen na jaren of decennia hun positie verliezen. Daarmee kan ook de onderneming verloren gaan waarin hun vermogen en oudedagsvoorziening zijn opgebouwd. Voor werknemers kan het verlies van de vergunning betekenen dat hun arbeidsplaats verdwijnt.

Hoe kunnen we rechtvaardigen dat ondernemers hun onderneming en opgebouwde oudedagsvoorziening kunnen verliezen en werknemers hun baan, omdat een gemeentelijk maximum juridisch zo zwaar wordt gewogen, terwijl aan de andere kant wordt geaccepteerd dat het zwaarst mogelijke maximum zonder vergelijkbare objectieve onderbouwing kan worden gehandhaafd?

Als één, twee of drie moet worden onderbouwd, geldt dat ook voor nul.

Nul is ook een maximum. En wel het zwaarst denkbare.