Sliedrecht noemt het 'gelijke kansen', maar voor de zittende ondernemer is het bedrijfsverlies per loting

Sliedrecht beroept zich op 'gelijke kansen' en presenteert haar aanpak alsof zij juridisch verplicht is om een bestaande coffeeshoppositie opnieuw open te stellen. Maar de gemeente past het juridische kader selectief toe.

In Sliedrecht wordt opnieuw zichtbaar hoe willekeurig sommige gemeenten omgaan met de Dienstenrichtlijn en het leerstuk van schaarse vergunningen. De gemeente beroept zich op “gelijke kansen” en presenteert haar aanpak alsof zij juridisch verplicht is om een bestaande coffeeshoppositie opnieuw open te stellen. Maar juist als een gemeente zich op schaarste beroept, gelden zware verplichtingen. Sliedrecht pakt wel de onderdelen die haar uitkomen, zoals tijdelijkheid, inschrijving en loting, maar laat de onderdelen liggen die ondernemers moeten beschermen.

Dat is de kern van deze zaak. Niet alleen dát Sliedrecht een procedure opent, maar vooral hóé zij dat doet.

De gemeente schrijft op haar eigen website dat binnen Sliedrecht één coffeeshop is toegestaan. Die coffeeshop moet beschikken over een exploitatievergunning en een gedoogbeschikking. Deze worden verleend voor twee jaar. De huidige vergunning verloopt op 22 november 2026. Vervolgens stelt de gemeente dat een “coffeeshopvergunning” een schaarse vergunning is en dat daarom iedereen gelijke kans moet maken op het verkrijgen van deze vergunning.

Na afloop van de inschrijftermijn wordt door middel van loting bepaald welke inschrijver een aanvraag voor een exploitatievergunning en gedoogbeschikking mag indienen. Pas daarna wordt die aanvraag inhoudelijk beoordeeld.

In gewone taal betekent dit dat de huidige exploitant moet loten om zijn eigen bedrijf. Niet omdat hij slecht functioneert. Niet omdat sprake is van overlast. Niet omdat de openbare orde is geschonden. Niet omdat hij zijn verplichtingen niet nakomt. Maar omdat de gemeente een bestaande onderneming administratief opnieuw in de markt zet.

Dat is geen zorgvuldig coffeeshopbeleid. Dat is bedrijfscontinuïteit afhankelijk maken van toeval.

De eerste fout van Sliedrecht is dat de gemeente doet alsof sprake is van één normale “coffeeshopvergunning”. Dat is juridisch te grof. Een coffeeshop werkt met een exploitatievergunning voor de legale horeca-activiteit en een gedoogverklaring of gedoogbeschikking voor de verkoop van cannabis. Dat onderscheid is wezenlijk. De verkoop van softdrugs vindt plaats op basis van gedogen. Een gedoogverklaring is geen vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn.

Dat volgt ook uit de rechtspraak die gemeenten zelf vaak aanhalen. In Apeldoorn, ABRvS 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3431, is geoordeeld over de rechtsbescherming tegen gedoogverklaringen. Die uitspraak maakt een gedoogverklaring niet ineens tot een vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn. In Heerlen, ABRvS 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1925, is geoordeeld dat bij een door de gemeente gemaximeerd stelsel gevolgen kunnen ontstaan voor de looptijd van gedoogverklaringen. Maar ook daaruit volgt niet dat coffeeshops automatisch onder het regime van schaarse vergunningen in de zin van de Dienstenrichtlijn vallen.

Dat is precies waar Sliedrecht overheen stapt. De gemeente begint bij de conclusie dat er één coffeeshop is, dat er dus schaarste is en dat er daarom geloot moet worden. Juridisch moet het omgekeerd. Eerst moet de gemeente vaststellen welk juridisch regime van toepassing is. Daarna moet zij onderbouwen waarom het maximum van één coffeeshop vandaag nog steeds noodzakelijk is. Vervolgens moet zij motiveren waarom minder ingrijpende maatregelen niet volstaan. Daarna moet zij uitleggen waarom een looptijd van slechts twee jaar passend is. Pas dan komt de vraag aan de orde welke verdeelmethode geschikt en evenredig is.

Loting kan in bepaalde schaarse-vergunningenstelsels een toegestane verdeelmethode zijn. Maar dat betekent niet dat loting hier verstandig, passend of evenredig is. Bij coffeeshops heeft de gemeente juist belang bij ervaring, integriteit, naleving, lokale inbedding, verantwoord ondernemerschap, goed toezicht en een bewezen staat van dienst. Loting zet die factoren op de tweede plaats. Eerst beslist het toeval wie verder mag; pas daarna komt de inhoudelijke beoordeling. Voor een risicogevoelige sector is dat een zwakke en moeilijk te verdedigen volgorde.

De tweede fout is dat Sliedrecht het maximum van één coffeeshop niet zichtbaar actueel onderbouwt. De gemeente verwijst naar bestaand beleid en naar een kader uit 2008. Maar een maximum dat bijna achttien jaar geleden is vastgesteld, kan niet zonder meer worden gebruikt om in 2026 een bestaande onderneming open te stellen voor loting. Beleid mag niet verstenen tot automatisme. Zeker niet wanneer dat beleid vandaag tot gevolg kan hebben dat een ondernemer zijn bedrijf verliest.

Een maximumstelsel is geen technische formaliteit. Het is een zware beleidskeuze. Zodra een gemeente zelf een maximum stelt, creëert zij schaarste. Dan moet zij ook dragen wat daar juridisch bij hoort. De VNG-handreiking maakt duidelijk dat schaarste ontstaat wanneer het aantal beschikbare vergunningen wordt beperkt en dat beleidsmatige schaarste een bewuste keuze van het bestuur is.

Dat betekent dat Sliedrecht niet kan volstaan met de mededeling dat er één coffeeshop is toegestaan. De gemeente moet uitleggen waarom dat aantal objectief gerechtvaardigd is. Waarom precies één? Waarom niet twee? Waarom niet normeren via locatie-eisen, afstandscriteria, toezicht, Bibob, exploitatievoorwaarden en handhaving? Waarom zou een plafond nodig zijn als dezelfde belangen ook met minder ingrijpende middelen kunnen worden beschermd?

De derde fout is dat Sliedrecht doet alsof tijdelijkheid en loting automatisch uit het recht volgen. Dat is onjuist. Gemeenten zijn pas verplicht om de duur van een coffeeshoppositie te beperken als zij een rechtmatig maximumstelsel voeren. De rechtmatigheid van dat stelsel hangt juist af van de onderbouwing. Namens de Bond van Cannabis Detaillisten hebben wij eerder aan gemeenteraden geschreven dat de bevoegdheid van de burgemeester hiermee niet ruimer, maar juist beperkter is geworden. Een maximum kan niet langer zonder meer worden vastgesteld of gehandhaafd; het moet objectief en toetsbaar worden onderbouwd.

Daarmee wordt de fout in Sliedrecht scherp zichtbaar. De gemeente gebruikt het bestaan van een maximum als vertrekpunt, terwijl juist dat maximum ter discussie staat. De gemeente zegt niet zichtbaar waarom één coffeeshop noodzakelijk is. Zij zegt niet zichtbaar waarom het gekozen maximum geschikt is. Zij zegt niet zichtbaar waarom minder ingrijpende alternatieven niet volstaan. En zij zegt niet zichtbaar hoe de belangen van de zittende exploitant zijn meegewogen.

De vierde fout is de overgang. Als een gemeente een bestaande positie openstelt en een exploitant ineens laat meedingen naar zijn eigen plek, kan dat niet zonder overgangstermijn. Zeker niet wanneer de ondernemer jarenlang op basis van bestaand beleid heeft geëxploiteerd, investeringen heeft gedaan, personeel heeft aangenomen en verplichtingen is aangegaan. Voor veel ondernemers zit hun pensioenvoorziening in de onderneming. Als een gemeente die positie van de ene op de andere dag afhankelijk maakt van loting, kan die pensioenvoorziening feitelijk wegvallen zonder dat sprake is van slecht functioneren of overtredingen.

Ook als een gemeente meent dat zij artikel 12 van de Dienstenrichtlijn moet toepassen, kan zij niet abrupt overstappen naar een korte tijdelijke toestemming en loting. Artikel 12 vereist bij schaarse vergunningen een passende beperkte duur. Die passende duur staat niet los van investeringen, afschrijving en een redelijke mogelijkheid om kapitaal terug te verdienen. De VNG-handreiking sluit daarop aan. Bij het bepalen van de passende beperkte geldigheidsduur moet rekening worden gehouden met de tijd die nodig is om noodzakelijke investeringen terug te verdienen en af te schrijven. Een gemeente moet bovendien voorkomen dat vergunninghouders in de laatste jaren noodzakelijke investeringen uitstellen omdat onzeker is of zij nog kunnen voortzetten.

Dat betekent dat Sliedrecht niet kan volstaan met een looptijd van twee jaar en een loting. De gemeente moet onderzoeken welke investeringen voor deze exploitatie noodzakelijk zijn, welke terugverdientijd daarbij hoort, welke afschrijvingstermijn redelijk is en welke overgangstermijn nodig is om de bestaande ondernemer niet onevenredig te raken. Zonder die onderbouwing past Sliedrecht artikel 12 selectief toe: wel tijdelijk maken en verdelen, maar niet de bescherming bieden die juist bij dat regime hoort.

De vijfde fout is dat Sliedrecht artikel 12 van de Dienstenrichtlijn selectief gebruikt. Als de gemeente zich werkelijk op het Dienstenrichtlijn-regime beroept, moet zij dat regime volledig toepassen. Niet alleen de onderdelen “gelijke kansen”, “tijdelijkheid” en “verdeling”, maar ook de verplichtingen die daarbij horen. Dat betekent onder meer een objectief gerechtvaardigd maximum, duidelijke en vooraf kenbare criteria, een transparante procedure, een passende looptijd, aandacht voor noodzakelijke investeringen, een overgangstermijn en bescherming tegen willekeur. Juist dat laat Sliedrecht liggen.

De VNG-handreiking benoemt dat onder de Dienstenrichtlijn non-discriminatie, transparantie en evenredigheid gelden. Procedures moeten duidelijk en vooraf openbaar zijn. Aanvragen moeten objectief en onpartijdig worden behandeld. Bij schaarste is een selectieprocedure nodig met waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie. De handreiking noemt de Dienstenrichtlijn bovendien het meest strikte kader voor schaarse vergunningen.

Maar Sliedrecht lijkt vooral één zin te gebruiken: iedereen moet gelijke kans krijgen. Dat is onvoldoende. Gelijke kansen zijn geen vrijbrief voor willekeur. Gelijke kansen betekenen niet dat een bestaande ondernemer zonder overgangstermijn, zonder investeringsonderzoek, zonder actuele onderbouwing van het maximum en zonder deugdelijke belangenafweging in een loterij mag worden geduwd.

De zesde fout is dat Sliedrecht miskent dat bedrijfsverlies niet alleen de ondernemer raakt. Als de zittende exploitant zijn positie verliest, raakt dat ook personeel, bedrijfsopvolging, opgebouwde pensioenvoorziening en sociale zekerheid. In onze brief aan gemeenteraden hebben wij dit nadrukkelijk benoemd. Als voortzetting of overname wordt bemoeilijkt, kan bedrijfsopvolging in de praktijk onmogelijk worden. Bij verlies van de positie houdt de onderneming in de praktijk vaak op te bestaan, waardoor werknemers hun baan verliezen en arbeidsrechtelijke trajecten volgen.

Dat staat haaks op de uitgangspunten uit het coalitieakkoord. Daarin wordt ingezet op stabiel beleid, vermindering van regeldruk, voorspelbaarheid voor ondernemers, bescherming van bedrijfsopvolging en een sociale zekerheid die werkt voor werknemers en werkgevers. Ook wordt het belang van familiebedrijven en bedrijfsopvolging benadrukt. Een procedure waarin een bestaande ondernemer opnieuw moet loten om zijn eigen positie doet precies het tegenovergestelde. Zij vergroot onzekerheid, verhoogt de regeldruk, zet bedrijfsopvolging onder druk en maakt ook de positie van werknemers afhankelijk van toeval.

Sliedrecht doet daarmee niet alleen juridisch iets kwetsbaars. De gemeente handelt ook bestuurlijk onzorgvuldig. Zij kiest voor een instrument dat de zwaarst denkbare consequentie kan hebben, zonder zichtbaar te laten zien dat die consequentie noodzakelijk is.

Daar komt bij dat de gemeente helemaal niet zonder instrumenten zit. Sliedrecht kan sturen op openbare orde, leefbaarheid, locatie, afstand tot scholen, toezicht, Bibob, exploitatievoorwaarden en handhaving. Daarvoor hoeft de gemeente geen bestaand bedrijf via loting zijn positie te laten verliezen. Wij hebben gemeenten al eerder gewezen op een minder ingrijpend alternatief: normeren in plaats van maximeren. Via het omgevingsplan kan een gemeente vastleggen waar coffeeshops zijn toegestaan en onder welke voorwaarden zij mogen functioneren, zonder een kunstmatig plafond te hanteren dat bestaande exploitanten direct in hun positie raakt.

Met andere woorden, Sliedrecht heeft keuzes. De gemeente is niet gedwongen om een ondernemer te laten loten om zijn eigen bedrijf.

Precies daarom is deze procedure zo problematisch. Sliedrecht presenteert haar aanpak als juridisch noodzakelijk, terwijl zij in werkelijkheid een beleidskeuze maakt. En als het een beleidskeuze is, moet die keuze worden onderbouwd. Niet met één zin over schaarste. Niet met een verwijzing naar gelijke kansen. Niet met een beleidskader uit 2008. Maar met een volledige, actuele en toetsbare belangenafweging. Die ontbreekt hier zichtbaar.

Wat Sliedrecht had moeten doen, is helder. Eerst had de gemeente moeten vaststellen of de Dienstenrichtlijn überhaupt van toepassing is op de onderdelen van de coffeeshoppositie. Vervolgens had zij het onderscheid moeten maken tussen de exploitatievergunning en de gedoogverklaring. Daarna had zij het maximum van één coffeeshop opnieuw moeten onderbouwen aan de hand van actuele feiten. Vervolgens had zij moeten onderzoeken of minder ingrijpende alternatieven mogelijk zijn. Daarna had zij de belangen van de zittende exploitant, diens investeringen, personeel, bedrijfsopvolging, pensioenvoorziening en bedrijfscontinuïteit moeten meewegen. Pas daarna had zij kunnen nadenken over een verdeelprocedure. En zelfs dan had een overgangstermijn centraal moeten staan. Dat is allemaal niet zichtbaar gebeurd.

Het gevolg is hard. Een ondernemer die jarenlang lokaal heeft geëxploiteerd, kan zijn bedrijf verliezen omdat zijn naam niet uit de loting komt. Dat is de werkelijkheid achter de bestuurlijke taal. “Gelijke kansen” klinkt netjes, maar voor de zittende exploitant betekent het dat zijn onderneming, personeel, investeringen, bedrijfsopvolging en pensioenvoorziening van de ene op de andere dag op losse schroeven worden gezet.

Deze casus staat bovendien niet op zichzelf. In andere sectoren zien we dezelfde reflex. Bestaande ondernemers verliezen zekerheid omdat gemeenten het woord “schaarste” gebruiken als machtswoord. In de rondvaartsector heeft de Raad van State Amsterdam teruggefloten omdat het beleid rond tijdelijke vergunningen onvoldoende was gemotiveerd en onevenredig bezwarend uitpakte voor met name kleine reders. In het dossier over de Amsterdamse passagiersvaart wordt onder meer verwezen naar ABRvS 25 februari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:823, en naar de eerdere uitspraak van 25 september 2024 over vernietiging van het vergunningenbeleid.

Die lijn is relevant voor Sliedrecht. Ook hier gaat het om een bestaande onderneming die door nieuw verdeelbeleid haar continuïteit kan verliezen. Ook hier gebruikt de gemeente schaarste als argument. Ook hier ontbreekt zichtbaar de zware onderbouwing die bij zo’n ingreep hoort.

Het blijft een beleidskeuze hoe Sliedrecht met de bestaande coffeeshoppositie omgaat. Als de gemeente desondanks vindt dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is, moet zij die richtlijn volledig toepassen. Niet alleen de onderdelen die haar goed uitkomen, zoals tijdelijkheid, inschrijving en loting, maar ook de bescherming die daarbij hoort.

Dat betekent dat Sliedrecht concreet moet motiveren waarom een looptijd van twee jaar voldoende zou zijn, hoe investeringen en terugverdientijd zijn meegewogen, hoe bedrijfscontinuïteit en personeel worden beschermd en welke redelijke overgangstermijn de zittende exploitant krijgt. Als de gemeente loting geschikt vindt, moet zij uitleggen waarom toeval zwaarder mag wegen dan kwaliteit, ervaring, lokale inbedding en naleving.

Want dit is de kern. Sliedrecht creëert zelf schaarste, noemt dat vervolgens een juridische verplichting en laat de zittende exploitant loten om zijn eigen bedrijf. De gemeente past het juridische kader selectief toe en laat precies de verplichtingen liggen die moeten voorkomen dat ondernemers willekeurig hun bedrijf verliezen.

Geef de ondernemer en zijn medewerkers dan ook waar zij recht op hebben.

Dat is rechtszekerheid. Dat is evenredig bestuur. Al het andere is een bedrijf afpakken met een nette procedure eromheen.